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“新区域主义”与多边贸易体制的冲突及协调


一、引言

  自20世纪90年代早期以来,区域贸易协定一直呈增长趋势。至2005年7月,WTO(包括之前的GATT)已接到330个有关区域贸易协定的通知,其中有206个通知发生于1995年1月WTO成立之后,180个现已生效。除蒙古之外的所有WTO成员均为一个或更多区域贸易协定的成员。2001年11月多哈回合启动后此类贸易协定的数量激增,2001-2003年间,就有33个协定通知到WTO.2004年1月至2005年2月间,又有43个区域贸易协定通知到WTO.根据WTO现任秘书长Lamy的预测,至2010年,全球优惠贸易协定的数量将至少达到400个。这种始于20世纪90年代的全球区域贸易协定大量涌现的经济现象被许多学者称为“新区域主义”。

  经济全球化和区域经济一体化对世界每一个国家和地区正产生着巨大的影响和冲击。其先期结果是导致许多国家对内外的经济调控能力下降及应对各种突发性的危机和竞争能力极大减弱。因此,目前许多国家正寻求通过地区层次的各种政治协调或经济安排,以增强单个国家对其他国家和地区的竞争优势以及市场制衡能力,从而有效地应对全球范围内各种跨国区域经济关系的挑战。“新区域主义”是一种多层次的一体化战略,包括经济、政治、社会和文化等层面,其深远目标是建立以地区为基础的自由贸易体系或安全联盟,它是在一个比较复杂的国际和区际环境、条件之下出现和自发形成,它的背景和主要根源就是经济全球化,它一方面使各国经济的相互依存度逐渐加深,使各国经济的发展逐步走向外向型和开放型,另一方面也导致国际竞争进一步加剧。“新区域主义”作为一种开放的地区主义,突出强调地区经济集团之间的经济贸易往来,它的出现已经引起世界各国越来越多的重视。

  WTO所建立的世界多边贸易体系却对“新区域主义”的蓬勃发展怀揣着复杂的情感。区域性优惠贸易协定虽已获得WTO允许,但却不断给WTO提出新挑战,迫使其解决新问题。WTO既然无力阻止它继续增多,于是就试图控制甚至利用这种贸易优惠安排形式。双方各自的立场令“新区域主义”和多边贸易体制身处多次冲突和反复协调之中,由于全球化持续深入、“新区域主义”力量不断集聚以及多边贸易体制进展趋缓,二者目前正处于彼此较量的关键时期。

  二、解析“新区域主义”盛行

  多哈回合贸易谈判是1995年WTO成立以来的首轮谈判。由于当时146个WTO成员中大多数都是发展中国家及最不发达国家,因此将发展确定为贯穿整个新的多边贸易谈判的主题。自2002年拉开序幕以来,各贸易领域谈判的进展异常缓慢,时常陷入僵局之中。由于各成员存在严重分歧,谈判中的农产品补贴、为贫困国家提供更廉价药品、非农产品市场准入、争端解决体制改革以及对发展中国家的特别条款等一系列重要议题的谈判均错过了规定期限,导致其未能在预定期限内达成任何协议,最终被宣布无限期中止。在此背景下,许多国家被迫通过组建或加入自由贸易区的方式加快关税减让和提高市场准入步伐,继而通过实行区内贸易和投资自由化来促进本国的贸易、投资和经济增长。

  “新区域主义”成为推动区域经济一体化和加强区域经济合作最有效、最便捷和相对容易的途径。它不仅可以为成员国创造更多贸易、投资和发展机会,而且可以依托集团的力量提升成员国的整体竞争力和影响力。区域贸易协定的缔结速度也较快。缔约方较少意味着优惠贸易安排可以在较短的时间内谈妥并缔结。而这往往对希望尽快取得成果的政治家和商业界都颇具吸引力。由于存在着相似甚至共同利益,双边或地区性贸易协定同多边贸易体制相比,可以深入到许多新领域,如投资、竞争、技术标准、劳动标准及环境保护,而这些领域尚未在WTO成员间达成一致。发展中国家往往希望通过同实力占优的发达国家的谈判,获得独享的优惠利益、发展援助以及其他非贸易方面的回报。同时,它们也往往把同发达国家缔结双边贸易协定视为拉近双方距离的手段,从而获得相对于其他WTO成员的优势地位。再一方面,区域性优惠贸易安排可以增强成员国之间的政治互信,使各方能够在共同利益的基础上维护地区安全,成为和平和政治稳定的重要基石。

  三、“新区域主义”与多边贸易体制的冲突

  尽管区域贸易协定能够在区域内部推动贸易自由化,但相对于多边贸易体制,它仍是次优选择,只有在多边层面的自由化遇到阻力时才转而使用。若干现象表明,即使最强大的国家,也会因为多重贸易协定的谈判和实施而损伤其制度能力,并减弱对多边层面自由化的热情。尽管许多国家越来越关注于区域性贸易协定,但是从全球角度来看,多边体制仍不可完全被其所替代。

  区域贸易协定的激增将使贸易环境更加复杂。区域贸易协定创造了既定利益,避免了优惠利益的压缩,但因此而产生的曲折复杂的规则却使国际贸易成本升高、环境复杂。尤其是当自由化所基于的优惠基础并不容于当前的最惠国待遇自由化时,其产生的贸易和投资扭曲威胁到国际贸易的平衡发展。

  区域贸易协定的灵活性注定其不可能完全相同,因此,协定数量越多,相应的贸易规则就越多,最终结果只能是由无数区域贸易协定编织出一张交错纷杂的网,而所有成员将不得不处理和应付种类繁多的贸易规则,这意味着贸易环境的持续复杂。以原产地规则为例,它是区域贸易协定的固有规则,进口国完全依靠它来决定货物是否有资格享受优惠待遇,以避免“贸易偏差”,即产品从非缔约国运至缔约国内,再以较低关税进入其他缔约国。除了早期泛欧洲体制统一了欧洲共同体、欧洲自由贸易联盟、中欧国家和波罗的海国家的原产地规则外,绝大多数区域贸易协定都有各不相同的原产地机制。这些机制的复杂程度各不相同:有些基于适用于所有商品的一般规则,有些针对不同产品包含多重规则。原产地规则根据不同的特征分为不同种类。一个国家若是若干区域贸易协定的缔约方,其出口商就不得不将产品根据一系列令人望而生畏的具体标准进行生产,以满足不同市场的优惠待遇条件。有学者研究表明,如果区域贸易协定提供的优惠利益不足以支付为了遵守该规则而支付的生产成本,出口商会选择放弃享有优惠待遇。这在发展中国家与发达国家或者高关税与低关税国家签署的区域贸易协定中表现尤为明显。只有当出口商向较高最惠国关税出口时才有较大动力遵守原产地规则以确保获得更大优惠利益。

  一项题为“原产地规则:世界地图”的研究,分析了全世界区域贸易协定中原产地体制的类型、效应和相关复杂性。该研究试图确定强制性原产地规则对于出口商究竟有多大限制。研究发现,一般情况下,优惠体制中的原产地规则比非优惠规则的限制更大,针对农产品和纺织品的规则比其他部门产品的限制更大。研究同时指出,除非将各种区域优惠性原产地规则统一成单一的、全球性优惠体制,否则世界仍将继续面临目前复杂的规则网。

  “新区域主义”盛行使区域贸易协定不断相互交叉、重叠和搭接。不同协定除原产地规则相异外,还包含着迥异的贸易自由化时间表。如果某一缔约方在协定生效时采取激进方式对所有产品实现完全贸易自由化,当然就无需此类时间表,但现实往往相反。一般情况下,区域贸易协定都包含基于双边或地区的逐步减让时间表。这种时间表还很有可能是不对称的,它允许一方缔约国设置较长过渡期,而大部分国家都希望过渡期越长越好或将最敏感商品排除在外。这恰恰是多边贸易体制尽力避免和不愿看到的。

  同时,发展中国家和弱小国家会发现自己在区域贸易协定中处于边缘地带。单个发展中国家或弱小国家的力量虽然有限,但在多边贸易体制中,其总体数量占优,因此在力量上有所积聚和补充,但在区域贸易协定谈判中,很多弱小的发展中国家在与有实力的大国进行双边谈判时,其谈判手段更少,谈判力量更弱,谈判地位更低,往往处于更加不利的地位。

  区域贸易协定还将促使产生更大的歧视性,最终伤害到所有贸易方。为了避免被排除在外,协定外的国家将试图与协定内的国家缔结协定。这被称为“多米诺效应”或“从众效应”。这种效应的结果是,通过达成优惠协定的办法所获得的更多利益并不能长远。协定越多,其约定的优惠和相应的利益就越没有意义。

  区域贸易协定也并不能彻底解决某些体制性问题,如原产地规则、反倾销、农业补贴。这是因为生产商并不只为区域贸易协定的缔约方生产,其产品的原产地确定、所获得的补贴以及反倾销的预防等适用于所有产品,因此产品可能遇到的原产地规则问题、反倾销问题、反补贴问题并未从根本上得到解决。

  四、多边贸易体制的协调努力和管理尝试

  多边贸易体制对于区域性贸易协定可能引发的冲突已经有所预测,并早在GATT时期就对其设定了同GATT/WTO保持一致的条件并沿用至今。由于“新区域主义”的迅速发展,WTO逐渐感到其对自身地位的威胁,陆续推出新机构和新机制以试图对其进行更有力度的管理。

  1996年2月6日,WTO总理事会成立了“区域贸易协定委员会”。目的在于审查某一区域贸易协定的每个单一的承诺和规定是否符合GATT或GATS的规定,确定该区域贸易协定的义务和条款在总体上是否会造成提高对区外贸易壁垒的效果。在影响的造成不可避免时,GATT和GATS都赋予了受影响方获得补偿的权利。在GATT的历史中除了1994年捷克和斯洛伐克间的关税同盟外,缔约方全体从来没有对任一区域贸易协议是否全部符合GATT、做出过结论。这一情况可被理解为区域贸易协定委员会对目前区域贸易协定基本持宽容的态度。

  2006年7月10日召开的WTO区域贸易协定谈判会议中,正式通过由主席乌拉圭大使瓦雷斯大使提出的“区域贸易协定新透明化机制”。这标志着WTO对待区域贸易协定的方式由协调为主转向了管理为主。新透明化机制将区域贸易协定对于WTO的透明度大大提高,根据此机制,区域贸易协定的成员需要履行的义务主要有早期通知义务、通知义务、履行透明度程序义务以及后续通知及报告义务。新机制使WTO及其成员可以及时掌握区域贸易协定发展的动态,新的区域贸易协定的缔约方也将较为严格地受制于更透明、更有效的审查工作。特别是机制所规定的“事实报告”制度,虽然极大地便利了其他WTO成员对协定的审议,但由于报告的准备需要协定缔约方提供额外信息,这就增加了各缔约方协调多边贸易谈判和区域、双边贸易谈判之间关系的难度。但它是一种临时性过渡机制,仍待成员的审议,如有必要还会继续修改,最终由一个作为多哈回合全面成果一部分而被采用的永久性机制来代替它。

  五、结语:朋友和对手

  自区域贸易协定与多边贸易体制并存以来,WTO就一直试图回答这样一个问题:区域贸易协定究竟是促进还是阻碍WTO多边贸易体制?随着“新区域主义”的蓬勃发展,其所涵盖的范围和所确定的贸易管理体制从某种程度上来说已经远远超越现行多边贸易体制规则。许多协定已不满足于实现货物贸易自由化,而是越来越多地将服务贸易自由化列为重要内容,同时也更加强调经济技术合作和贸易投资便利化措施。此外,诸如投资保护、竞争政策、环境保护、劳工标准、知识产权保护等在多边贸易谈判中有争议的议题也被纳入其中。为了减少和更加有效地解决贸易摩擦,其一般都对诸如反倾销、特殊保障等做出更加严格的规定和限制,对原产地规则和贸易解决争端机制也采取与现行多边贸易体制不同的做法,以最大限度地保证协定的有效实施。与此同时,这个问题也似乎越来越引人关注:“新区域主义”究竟是多边贸易体制的朋友还是对手?

  笔者认为,在许多情况下,区域贸易协定确实是WTO多边贸易体制的有力支持和重要补充。它使各国谈判的规则、承担的义务比现有WTO的多边体制更为深入。有些规则甚至为WTO相关协议的启动、磋商和缔结奠定了基础。服务贸易、知识产权、环境标准、投资以及竞争政策等问题都是最初由区域贸易提出,随后纳入WTO协定或讨论议题中。但也必须承认,区域贸易协定的确存在违反WTO原则和宗旨、使多边贸易体制更为复杂等方面的负面影响。

  因此,强行将其定位成“朋友”或者“对手”既不现实,也无意义。区域贸易协定在区域范围内把贸易自由化向深度和广度推进,区域内、外可能由此产生的问题和矛盾则交由多边贸易体制处理;多边贸易体制为区域贸易协定设定总体目标、提供框架性指导和约束,并且根据客观形势的发展需要,通过管理途径努力协调甚至预防二者间的冲突。这些事实表明,无论是“新区域主义”还是多边贸易体制,在现阶段不必试图以压倒性优势击败对方,通过管理而得以协调的冲突,是推动双方继续前进的强大力量。“新区域主义”与多边贸易体制既是朋友又是对手的现实状态,有利于二者在相互制约和相互促进中实现共存与发展。

“中国开放则强盛”——拉米
2006年9月6日,WTO总干事帕斯卡尔.拉米在上海演讲时表示,为坚实的WTO和多哈回合谈判的成功而努力符合中国的战略利益。中国认真负责地履行其义务已经得到了成员方的认可。

多边贸易体制中的中国:作用和意义


——WTO总干事帕斯卡尔.拉米在中国加入世贸组织五周年之际的讲话

女士们,先生们:
很高兴在我就任WTO总干事后第一次访问中国就来到上海。更加高兴的是能在此与诸位共同庆祝中国加入世贸组织五周年。我相信,此刻回顾中国加入世贸组织的意义,不仅对中国有重要意义,对其他成员也有非同一般的意思。
今日中国——开放的经济体
今日的中国与二十年前刚刚踏上申请之路的中国相比已经有了巨大的变化。自加入WTO以来,中国就成了世界上增长最快的贸易国家,其增长速度远远高于其他发展中国家,从而今天成为了仅随欧盟和美国之后的世界上第三大贸易经济体。中国政府大幅度削减了进口壁垒,是当前发展中国家中壁垒最低的。平均适用关税从2001年的15.6%降到2005年的9.7%。同年,印度、巴西和墨西哥的平均适用税率分别为20%,11%和12%。此外,中国进口占GDP的比率很高,这个比率是衡量经济体的开放程度的标准。这个比率在1978年是5%,而2005年时30%,是美国的两倍,比日本的3倍还高,也比其他发展中国家如阿根廷、巴西和印度要高。只有其他较小的开放经济体如韩国和中国台北有和中国相当甚至更高的比例。第三,需要进口许可证和有数量限制的进口产品数量已经大为减少。中国在上世纪八十年代末期的许可证制度达到了极致,对将近50%的进口品实施许可证制度。在中国2001年加入WTO时候这个比例已经降到了4%,2005年政府取消了所有许可证要求。从2001年到2005年,中国进口了价值近2.2万亿美元的产品,进口年增长率达28%。在上世纪90年代,对于美国公司而言,中国是增长最快的出口市场。这个增长势头在2000年到2005年更加迅猛,美国对中国的出口以160%增长,而对世界其他地方的增长只有10%。同时中国还成为了其他发展中国家的出口市场。中国紧随欧盟和美国,是最贫穷国家产品的世界第三大进口国,吸收了他们近40%的出口产品。中国拥有巨大的国内市场、其贸易量超过GDP的60%,在世界贸易中排名第三,是世界出口增长最快的国家,因此不难理解为什么贸易对于中国的增长和发展如此重要。
中国对WTO承诺的履行六月,WTO对中国的贸易政策进行了第一次审议。总体评估情况是积极的。尽管有些领域尚需改进,但中国政府表现出的政治承诺和决心是认真的、是负责的,所有成员都承认这点。中国对WTO承诺的履行在很多方面都做出了很好的榜样。中国当前的农业关税比大多数发展中国家要低;甚至比一些发达国家如欧盟和日本还低。中国提供的会带来贸易扭曲的补贴也比美国和欧盟少。中国的工业品关税现在是发展中国家中最低的。但在其他领域,中国还有需要改进的地方。比如,在知识产权保护领域,我们看到中国今年已经取得了显著的进步。我们知道解决问题需要时间,还需要所有国家一起共同合作。今天,我想借此机会鼓励中国政府继续朝这个方向努力,因为从长期而言,这也是符合中国自身利益的。贸易政策审议还发现非贸易壁垒出现了新形式,替代了原先的壁垒,这个问题需要解决。最后,审议还认为中国在对补贴的通告方面还有所欠缺,鼓励中国加快这方面的改革。
为什么WTO和多哈回合对中国很重要?
我现在转到正在进行的WTO谈判,并就为什么这个回合对中国尤其重要这个问题和大家分享一下个人观点。如果多哈回合成功,中国可以享有稳定和可预见的全球贸易环境,未来10到15年和平经济发展前景将十分美好。在多哈回合,我们正在就未来十年适用于所有成员的贸易体制进行谈判。建立在强大的多边规则基础上的贸易体制对于中国和世界而言,在应对由保护主义带来的风险时,是成本最小的保险政策。有迹象表明,在发达国家和发展中国家,贸易保护主义都有抬头的趋势。由于中国加入了世界经济体,多边贸易开放和强有力的多边规则是保障中国国内外贸易利益的最佳手段。没有多哈回合,没有运作良好的WTO,中国很可能成为最大的受害者之一。强大的WTO也符合中国长期战略性对外政策的目标。中国一直在呼吁建立一个“和谐世界”。支持多边主义是中国长期的对外政策。WTO的成功就是多边主义的成功,因此中国努力促使其成功是具有战略利益的。如果这些谈判能够取得丰厚成果。中国将享有根本利益。由于中国的开放,为中国主要生产商在第三国争取降低关税对中国有很大利益。在农业方面,由于中国已经成为了粮食的净进口国,多哈谈判可以用实惠和稳定的价格帮助中国保障为其日益增长的人口提供充足的粮食供给。同时,正在进行的谈判还使中国得以对有限数量的农业敏感产品进行保护,这样就不会导致其仍然庞大的农业部门失去平衡。进一步在发达国家削减给贸易带来扭曲的农业补贴也将有益于中国的农业生产。作为反倾销措施的主要目标,加强对贸易防御措施的运用也符合中国的利益。进一步开放其服务业市场有利于中国在如银行、电信、保险和交通服务等行业的经济发展。最后,贸易便利化的新规则将简化海关手续,从而有助于中国的出口。最后,让我简单提一下自由贸易协定(FTAs)。自由贸易协定,无论是双边的还是区域的,在我看来都不能取代WTO。对于中国这样的贸易大国而言,也不可能替代WTO的作用。自由贸易协定本质上是对非参与方的歧视。目前中国正积极与很多周边国家进行自由贸易协定的谈判。这些谈判可以满足中国的地缘政治利益或短期商业利益,但对于中国的长期利益而言是无助的。如果自由贸易协定在世界范围继续蔓延,那么由于中国不可能参与世界上大多数的自由贸易协定,从而中国的出口环境将恶化,而非得到改善。总而言之,如果多哈成功,中国将是最大受益者之一。中国具有长期战略利益来保障多边贸易体制。众所周知,多哈回合谈判于七月中止。原因是WTO成员方难以就两个农业方面的核心问题弥合分歧:一是国内补贴削减的数量;二是农业关税保护削减的程度。由于农业方面问题的阻碍,导致其他问题如工业品关税和服务业的谈判都不能推进。在谈判叫停一个月后,几乎所有WTO成员都作出了表示,强调多哈回合崩溃将带来严重后果,并呼吁重启谈判。我同意这些担忧,在当今地缘政治不稳定和各种影响世界经济的威胁存在的情况下,我更加担忧。我们现在需要把这些担忧转化为积极的行动。WTO成员需要在这两大主要农业问题上重新考虑各自的立场,从而弥合现有的分歧。我可以认为,那些使成员产生分歧的问题,尽管在政治上会产生共鸣,但在经济上与协议的价值相比是不大的。事实上,我们现在在谈判桌上已达成的成果已经两倍于十年前上一个回合谈判的成果。现在是时候来反思,来与选民们磋商,来弥合数字上的分歧,来兢兢业业的工作了,这样谈判才能于不久重启,谈判桌上才会看到立场的改变。
结论
中国自古有着贸易的传统。著名的丝绸之路开通了中国与西方的贸易。在唐代,长安是世界上最大、最繁荣的城市。在六百年前,郑和乘坐当时世界上最大的航船,远至东南亚、印度和非洲东海岸,将明代的文明和技术以及丝绸和瓷器传扬四方。开放使中国强盛,封闭使中国落后。希望我们能以史为鉴,为更加坚实、更加开放和更加公平的贸易体制而努力!



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