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英美两国弹劾制度之比较


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2010 年 7 月 (上)

英美两国弹劾制度之比较
胡映雪
摘 要 弹劾是西方国家维护宪政制度和保障公民权利的一项重要制度; 弹劾产生于英国, 后来又被很多国家效仿; 美国 和英国由于政体不同, 他们的弹劾制 (不信任投票) 在针对的对象、 受到弹劾的行为、 弹劾的程序、 弹劾的结果都有区别; 弹 劾 (不信任投票) 并不常用, 但必不可少。 关键词 弹劾制度 宪政制度 内阁制 中图分类号: D75 文献标识码: A 文章编号: 1009-0592(2010)07-140-02 间内发生的弹劾案都是下院针对贵族或高级官员的不法行为提 出, 并没有明文规定那些行为应受到弹劾, 都是按照英国的惯例 在处理, 如英国第一例弹劾案, 1376 年的拉蒂默案。这一年, 即 英国下院集体上诉, 控告王室总管拉蒂默从事羊毛走私贸易, 向 国王提供高利贷借款, 并对英国在欧洲大陆上的领土布列塔尼两 座重要城堡的丢失负有直接责任。 后来不信任投票几乎取代了 弹劾制。 引发不信任投票程序主要有两方面的原因, 一是内阁的 施政纲领、 方针政策或某项重大行政行为违背宪法和法律, 议会 通过不信任程序对其加以纠正, 使之符合宪法和法律。 二是内阁 成员有严重的违法失职行为。 英国内阁实行连带责任制, 即使内 阁的某个成员有严重的违法失职行为, 内阁也必须总辞职。 何种 严重违法失职行为法律也无具体规定, 多依管理处理。 在美国, 美国宪法仅规定了四种受到弹劾的罪行: 叛国、 贿赂 或其它重罪和轻罪。 这种规定比较模糊, 在政治上经常被灵活运 用。叛国罪完全是照搬英国的先例, 英国法律规定, 叛国罪是重 罪中最严重的一种, 对其处罚也很重。 叛处叛国罪的人不仅要被 处以死刑,还要被没收全部财产。美国虽然继承了叛国罪的罪 名, 但也作了限制, 美国宪法第三条第三款规定: 只有对合众国发 动战争, 或投向它的敌人, 予敌人以协助及方便者, 方构成叛国 罪。 贿赂罪既指给予贿赂又指接受贿赂, 现在美国大多数的州已 将其列为重罪。 重罪和轻罪是法律意义上的刑事犯罪, 在政治领 域, 则无法明确界定和分类。 美国著名宪法学家罗欧?伯格把政 治领域的 “重罪和轻罪” 的具体内容大体分为以下几类: 1) ( 不当 申请、 使用资金;2) ( 滥用职权;3) ( 读职;4) ( 侵犯和蔑视国会特权 等。 英国的弹劾转变为现在的不信任投票后,使用范围比以前 宽, 包括了内阁的施政纲领、 方针政策等, 而美国的高级官员不会 因为施政不当或者方针错误而被弹劾。 三、 (不信任投票) 弹劾 的程序 根据英国宪法理论和习惯, 对于高级官员的违法行为, 下议 院一名议员就可提出弹劾动议, 经下议院 2/3 的议员同意和议院 会议通过后, 便可起草弹劾起诉书送达上议院。 上议院接到起诉 书后, 即传唤被弹劾人到庭, 审理弹劾案。但是随着英国内阁责 任制理论的发展和司法权的独立, 弹劾程序在实践中显得过于烦 琐, 英国议会从 1806 年起废弃这种监督方式, 代之以不信任投票

弹劾是西方国家议会对政府官吏和法官犯罪或有严重失职 行为进行控告和制裁的制度。弹劾制度作为议会监督的手段之 一, 对维护西方国家的宪政制度, 保障公民的权利和自由, 防止权 力的滥用和腐化方面发挥着重要作用。现代意义上的弹劾制则 起源于 14 世纪英国议会对贵族的监控, 但英国自 1806 年以后弹 劾就废置不用, 因为建立了责任内阁制, 对高级官员的犯罪可以 用不信任投票来使其下台。后来许多西方国家纷纷仿效英国建 立起弹劾制度, 并延续至今, 如美国、 法国、 德国、 日本等国。 一、 针对的对象 1806 年以前英国使用弹劾制时, 弹劾的对象包括内阁阁员、 各部大臣和议会议员。 凡是内阁阁员、 各部大臣或议员职务上或 非职务上的非法行为, 均可构成议会的弹劾案。 被弹劾的对象主 要为政府的高级官员, 因为如果中下层官员的违法, 一般都可以 通过其上级或者司法机关给予惩戒、 制裁。 但是针对位高权重的 高级官员的违法行为, 司法机关往往显得无能为力。 将议员也列 入可弹劾对象, 是由于议员享有一定的法律豁免权, 有时司法机 关对议员的违法行为惩戒起来有所不便, 因此议员也就构成了弹 劾对象。1806 年以后,不信任投票代替了弹劾制。不信任投票 是指议会以投票表决方式对内阁的施政方针或阁员、 部长的行为 表示信任与否的活动。 其针对的对象为内阁的施政方针或阁员、 部长, 排除了各部大臣和议会议员, 增加了内阁施政方针。 美国基本上继承了英国的弹劾制, 但由于政体不同, 美国的 弹劾制与英国的弹劾制有一定区别。美国宪法第二条第四款规 定: 合众国总统、 副总统及其它所有文官, 因叛国、 贿赂或其它重 罪和轻罪, 被弹劾而判罪者, 均应免职。 其被弹劾的对象是总统、 副总统及其它所有文官。它与英国早期弹劾制度的区别是不包 括议员, 因为美国实行三权分立, 议会和司法系统是各自独立的, 议员犯罪经过议会同意就可以交由法庭处理。 1789 年以来, “自 共有 14 名联邦官员受到众议院弹劾, 13 人受到参议院审判。其 中, 法官 9 人, 参议员 1 人, 总统 2 人(安德鲁?约翰逊和克林顿), 部长 1 人(格兰特政府的陆军部长)。最终只有 4 人被判有罪, 均 为法官。 对于参议员的弹劫案, 参议院以无管辖权为理由予以驳 回。 ” 二、 受到弹劾 (不信任投票) 的行为 由于英国的弹劾案都发生在 1376 年至 1806 年之间, 在此期

作者简介: 胡映雪, 陕西省社会科学院政治与法律研究所研究实习员, 硕士研究生, 研究方向: 宪政制度。

20 10 年 7 月(上)
程序。 不信任案的通过与一般法案的通过无异, 需有下议院提出 并经过三读程序。 由于议会制政体和两党制相结合, 内阁经常由 下院中的多数党议员组成, 执政党通过党纪控制着议会的多数, 因此,除非执政党内部分裂或执政党在下院的稳定多数受到威 胁, 否则议会不可能通过对内阁的不信任案。据有关学者统计, 在 19 世纪, 英国议会通过对政府的不信任案投票只发生过 4 例, 议会通过不信任案而推翻政府的例子也十分少见。 1979 年 3 月, 卡拉汉领导的工党政府因将苏格兰和威尔士事务的管辖权实行 部分下放在议会瘴到强烈反对, 反对党提出对政府的不信任案, 结果以 311 对 310 的一票之差, 不信任案获得通过。由此可见, 尽管倒阁权很少被英国下院所使用, 但它仍不失为议会监督政府 的一种重要手段。 而美国国会的弹劾机制, 可以由任何一个公民或众议员向众 议院提出, 弹劾动议提出后, 由司法部长任命一位独立检察官进 行调查, 并向众议院呈交报告。其后, 众议院便会安排特别委员 会开展听证和调查以审核有无弹劾的依据。 若查明属实, 委员会 便会向众议院提交弹劾理由书,再到众议院进行辩论,若有 1/2 以上议员通过, 则将此案交由参议院审理。审理时, 众议院选出 7 名议员组成弹劾处理委员会作为原告, 行使检察官的职权, 参 议院全体议员为陪审员, 而被弹劾人可以亲自到庭辩护。 双方公 ( ( 开辩论后, 参议院主席会分三次表决:1) 违法失职是否成立;2) ( 是否应该免职; 3) 免职后是否允许被告再任公务员。任何弹劾 动议, 须要经出席 2/3 多数票通过才能成立。 由此可见, 英国通过不信任案的程序和一般法案通过的程序 相同, 而美国要弹劾高级官员则要严格得多。 英国宪法惯例虽保 留弹劾的条款, 但在 1806 年的梅尔维尔勋爵弹劾案后就把弹劾 这种方式废弃了 , 取而代之的是不信任动议。而美国由于实行 三权分立原则, 因此只能以弹劾作为追究违规官员的方法。 不过 无论是不信任动议或是弹劾, 两者均由下议院提出, 均是议会对 政府进行监督的最后手段和保留权力, 对政府官员的行为起着威 慑作用。 不过无可否认的是, 两国议会要启动不信任动议和弹劾 机制十分困难。因此可以说, 美两国议会追究违规官员的不 英、 信任动议和弹劾机制的权力和效力均相差无几。 四、 (不信任投票) 弹劾 的结果 如果被弹劾者经上院或其他法定机关确定其被弹劾行为不 存在,或者无充分证据证实其存在者,审理机关应宣告其无罪。 此 时, 被弹劾者当然可以继续履行其法定职务, 这一点两个国家都 相同。如果被宣告罪名成立, 两国的做法就有差异了。 如果不信任案在下议院一旦通过, 政府要么辞职要么解散议 会重新进行选举。 根据英国宪法惯例, 如果议会通过对内阁的不 信任投票或者否决政府的重要法案 (如财政法案) 内阁必须总辞 , 职。不信任投票是一把既对着政府又同时对着议会本身的双刃 剑, 因为议会下院在提出对政府的不信任投票的同时, 要承担由 此可能引起的下院自身被政府解散的风险。 当然, 英国的两党制 使议会和内阁保持了议行合一, 议会一般处于支持政府的地位, 这种制度使英国内阁比实行多党制国家的内阁更为稳定。除非

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执政党本身产生了重大分歧, 或执政党的议员在下院丧失了多数 议席, 否则议会是不可能对政府进行不信任投票的。也就是说, 议会的不信任程序只有在上述 “非常” 时期才能启动并奏效。然 而, 英国议会对弹劾当事人的处罚更带有刑事判决的性质, 处罚 方式包括处死、 流放、 监禁、 罚款、 没收财产、 剥夺公民权利、 不受 法律保护等等。 一旦被控罪行成立, 当事人就要受到处死、 流放、 监禁、 罚款等严厉惩罚。 在美国, 当参议院经审理认定被弹劾者有罪时, 除对被弹劾 者予以撤职, 或进一步剥夺其以后担任任何合众国荣誉职位、 委 任职位或有酬金的职位的资格以外, 不能对其进行刑事审判。 美 国宪法第二条第四款规定: 被弹劾者经参议院判定为有罪时必须 罢免其职务。 对此总统无权颁发赦免令 (第二条第二款第一项) , 但是参议院却不一定要剥夺被弹劾者的任职资格, 是否剥夺参议 院可以自由决定。正因为参议院的判决仅限于撤职及剥夺任职 资格, 所以经弹劾被定罪者仍然可以依普通司法程序被起诉、 审 讯、 判决和惩罚 (第一条第三款第七项) 。 五、 西方国家弹劾的实践 从西方国家弹劾制的历史实践来看, 英国除在弹劾制度创立 的几百年中成功地实施过多次弹劾外, 1806 年以来就不曾用 自 过, 经过长期的发展, 这一制度的精神已融入到其责任内阁制中, 由不信任投票取代了弹劾。在 19 世纪, 英国议会通过对政府的 不信任案投票也只发生过 4 例。美国自 1789 年宪法生效以来, 共有 14 名联邦官员受到众议院的起诉, 人受到参议院的审讯。 13 13 人中, 法官 9 人 (其中 1 人为大法官) 参议员 1 人, 、 总统 2 人、 部长 1 人。 参议院的审理结果是: 名法官中, 人被审判有罪而 9 4 被免职, 人被宣布无罪; 5 以无管辖权为由驳回对参议员的起诉; 2 名总统 (安德鲁。约翰逊和克林顿) 1 名陆军部长被宣告无 和 罪。 法国只有 1972 年对篷皮杜政府的弹劾获得了必要的多数通 过, 1958 年至 1979 年的 24 次弹劾案中, 自 成功率仅为 4%。由 此可见, 西方各国由有弹劾权的机关很少动用这一严厉手段来惩 治违法失职的政府官员和法官, 所以弹劾又被人们称为 “生了锈 的大口径手枪” 。弹劾制的存在本身就具有足够的威慑力, 至少 可以防止国家官员明目张胆地违法犯罪。某些高级官员在受到 议会和公众的强烈谴责时, 一般会出于对可能遭到弹劾的担心、 惧怕, 从而被迫辞职以平息风波, 例如美国 20 世纪 70 年代的 “水 门事件” 就曾导致尼克松总统被迫辞职。 , 弹劾制度虽不常用, 但 必不可少。
注释: 金灿荥. 试析美国国会的监督功能. 教学与研究. (2) 68. 2003 . 于迎丽.论美国的弹劾制度. 中国优秀博硕士学位论文全文数据库.2000. 王敏.宪政视野中的弹劾制. 人大研究.2001(12). 傅思明.西方宪政中的弹劾制度. 人民法院报.2002-05-20. 参考文献: [1]侯志山.外国行政监督制度与著名反腐机构.北京大学出版社.2004. [2]人民代表大会制度研究所组织编写.与人大代表谈西方议会制度.人民出版社.2004. [3]卞慕东.对西方国家弹劾制的几点看法.当代世界与社会主义(季刊).2000(3). [4]杨曙光.英国议会的监督制度.人大研究.2005(7). [5]LeeKinChung.比较英、 美两国议会监督制度的异同与效用 .http://net4.hkbu.edu.hk. [6]刘海涛.比较政治制度 (之五) .http://www.yishuzhai.org.


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